La sanción administrativa constituye uno de los actos administrativos gravosos para los administrados se la ha definido como un mal inflingido por
Antes de seguir adelante, y a efecto de comprender mejor el sentido y alcance de las materias que se tratarán, conviene detenerse en determinar el actual estado de la cuestión respecto de la naturaleza jurídica de las contravenciones que son materia del procedimiento en estudio, qué principios las rigen y revisar su constitucionalidad.
II.- NATURALEZA JURIDICA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Desde antaño, ha existido una doble discusión doctrinaria respecto de la naturaleza jurídica de la infracción administrativa, que versa sobre dos tópicos: El primero, si las infracciones administrativas, son o no de naturaleza penal y, en segundo lugar, estrechamente vinculado a ello, si las sanciones aplicables, Vg., las multas, son también de carácter penal. Discusión por cierto que no sólo es aplicable a materias sanitarias, sino también al ámbito tributario, laboral, etc.
La doctrina se ha referido al tema de las infracciones contravencionales y los delitos, sosteniendo algunos autores que las primeras están substraídas del ámbito del Derecho Penal, formando parte del Derecho contravencional administrativo o Derecho Penal administrativo, por diferir substancialmente de los delitos.
Respecto de las sanciones, la pregunta es si las consistentes en multas, clausuras o comiso, establecidas en la ley administrativa son sanciones administrativas o penales.
Las consecuencias de la opción que acoge la naturaleza penal de la infracción y de la sanción pecuniaria, son entre otras, la plena aplicación de los principios del Derecho Penal, entre ellos y sobremanera, el de la culpabilidad, esto es, que no existe pena sin culpa. En relación a la sanción, por ejemplo, la decisión acerca de su naturaleza determinará los plazos de prescripción aplicables a estas infracciones, definiendo si deben buscarse en el estatuto administrativo o en el penal.[2]
En estrecho resumen, diremos que existen dos posiciones principales, cuyos fundamentos a su vez son los siguientes:
a) Teoría penalista, fundada en que no existe diferencia ontológica entre ilícito penal común y el administrativo;
b) Teoría administrativista, basado en que los bienes jurídicos tutelados por la norma penal y la administrativa son diversos, lo que influye en una diferencia sustancial entre ambos regímenes de punición.
La primera posición sostiene que la unidad del objeto en el Derecho Penal en nada se ve afectado por las regulaciones extravagantes de las infracciones administrativas.
La teoría administrativista afirma, en cambio, que existen diferencias ontológicas entre infracción administrativa y penal.
1.- POSICIÓN QUE DEFIENDE
Jiménez de Asúa expresa que el Derecho Penal administrativo, de naturaleza propia, está fuera del Derecho Penal criminal por razón de su sustancia, y más bien forma parte del Derecho administrativo, ya que el delito criminal ataca a los bienes jurídicamente protegidos, en tanto que el delito administrativo no se proyecta en la conciencia jurídica o moral y sólo representa una lesión a simples intereses administrativos declarados administrativamente. El delito pertenece a la justicia y la contravención a la policía punitiva. La contravención no ofende bienes de civilidad jurídicamente protegidos, sino intereses administrativos declarados administrativamente. [3]
Nuestros autores clásicos de derecho penal fueron partidarios de la diferencia ontológica de los sistemas punitivos penal y administrativo.
Don Eduardo Novoa Monreal indicaba que "las contravenciones (infracciones leves de carácter administrativo) no ofenden directamente un bien jurídico determinado ni llevan envuelta, de ordinario, una reprobación ética; constituyen desobediencia a reglas de utilidad colectiva que se imponen por el Estado o sus órganos, con el objeto de favorecer estados o circunstancias de provecho general o de evitar hechos que perturben u obstaculicen las condiciones más favorables para el desarrollo de las actividades sociales o para el bienestar general.". En ellas "el contraventor actúa en la periferia del Derecho"; en el delito "el delincuente penetra en el núcleo central y más denso del Derecho al vulnerar disposiciones legales que protegen concretos bienes jurídicos de la más fundamental importancia para la vida social. Los seguidores de esta tesis son numerosos, citando el mismo Novoa a Carrera, Feuerbach, Zanardelli, Binding, Mayer, etc [4]
El profesor Etcheberry afirma que "Tampoco son penas las sanciones que la ley autoriza a la autoridad judicial o administrativa para imponer sin juicio formal previo, dejando a su arbitrio la determinación de las circunstancias que la justifiquen. La ley, sin embargo, deberá siempre respetar al respecto las garantías constitucionales". [5]
Cousiño sostiene la misma tesis, señalando que "tampoco sus preceptos (del Derecho Penal administrativo) se inspiran en la protección de bienes jurídicos valiosos, [...] sino que tienden "al buen gobierno de los súbditos o administrados o a mantener su pacífica convivencia".[6]
Es sabido que la norma que más se esgrime para sustentar la posición en nuestro sistema es el artículo 20 del Código Penal, pues expresa que "No se reputan penas, la restricción de la libertad de los procesados, la separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal ni atribuciones gubernativas." Esta norma nos estaría comunicando que entre las sanciones administrativas y las penas penales existen diferencias “cualitativas” que no permiten asimilarlas, al haber introducido el legislador nacional un criterio de distinción “sustancial” entre el ilícito administrativo y el ilícito criminal.
Una mención especial dentro de esta tendencia o teoría cualitativa, merece el pensamiento del profesor español Alejandro Nieto García, quien reivindica la existencia y desarrollo de un derecho administrativo sancionador de inspiración administrativa, con fisonomía propia y no una mera hijuela del derecho penal (en efecto, para él la idea de la unificación del Ius Puniendi no es más que una construcción teórica). [7]
Plantea este profesor que el derecho penal es un derecho garantista exclusivamente preocupado del respeto de los derechos del inculpado; mientras que en el derecho público estatal, sin menosprecio de las garantías individuales, pasa a primer plano la protección y fomento de los intereses generales y colectivos. [8] Como consecuencia de sus postulados, este autor pone énfasis en la aplicación adaptada o matizada de las garantías del derecho penal en el derecho administrativo sancionador, como la tipicidad, la legalidad, etc.
2.- POSICIÓN QUE POSTULA
Don Ivan Aróstica señala que los autores más propensos a ver las cosas como son, a despecho de sus denominaciones, sostienen que nuestro Código Penal nunca a dicho que las sanciones administrativas “no son penas”, sino únicamente que “no se reputan” tales. Lo que revela que en el fondo si lo son; que no existen –en verdad- diferencias ontológicas o sustanciales entre ambas manifestaciones del poder represivo estatal, por manera que a ese alcance formulado en 1874 por la ley penal, por móviles históricos y de momento, no puede atribuírsele la virtud de haber querido consagrar una separación esencial entre ellas.
Pero admitida esta común sustancia entre el derecho penal sustantivo y el derecho penal administrativo, las opiniones se bifurcan al momento de resaltar sus consecuencias.
Alguien de renombre, continúa señalando este autor, se ha detenido a cuestionar la concesión de estos poderes punitivos a órganos fiscalizadores de
La mayoría, continúa señalando el profesor Aróstica, sin embargo, ha preferido indagar los problemas concernientes a su ejercicio. Porque si al otorgar potestades sancionadoras a
De esta línea, agrega el profesor Aróstica, es el Tribunal Constitucional, desde su sentencia de 26.8.1996 (rol 244), cuando impugnó un proyecto de ley que venia cediendo competencias sancionadoras a un órgano administrativa en relación a infracciones indeterminadas por dicha iniciativa legal, señalando que los principios inspiradores del orden penal contemplados en
Don Enrique Cury Urzúa sostiene en igual sentido, a propósito de los ilícitos gubernativos (administrativos), que la diferencia respecto de los penales es exclusivamente cuantitativa. Entre ambos sólo puede hacerse una distinción de magnitudes. El administrativo no es sino un injusto de significación ético-social reducida, que por tal razón sólo debe estar sometido a sanciones cuya imposición no requiere garantías tan severas como las que rodean a la de la sanción penal. Respecto del ilícito disciplinario, este tratadista señala que, dada su integración dentro del género del ilícito administrativo, son aplicables las mismas razones dadas recién para afirmar que entre aquél y el penal no existe sino una diferencia de grado. [11]
En el derecho comparado, don Jorge Bermúdez nos señala que entrar en el análisis de la existencia de una diversidad ontológica entre sanción administrativa y pena criminal constituye una de las cuestiones más debatidas a partir del estudio de la potestad sancionadora de
En España, García y Fernández, sostienen que las sanciones administrativas y penales se distinguen sólo por un dato formal, la autoridad que las impone: aquellas,
3.- ¿EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CUESTIONA
No podemos dejar de mencionar un reciente fallo del Tribunal Constitucional, en que sin pronunciarse por la inconstitucionalidad de la potestad sancionadora de
El fallo señala que la facultad de un órgano de
El Tribunal agrega que no debe desconocerse la circunstancia de que, aunque se trata de una cuestión de mérito que debe resolver el legislador, se ha cuestionado la circunstancia que sea la propia administración la que conozca de materias sancionatorias. Reparos en tal sentido pueden apreciarse incluso en la doctrina de ius publicistas de fines del siglo XIX (Jorge Huneeus,
En resumen: tenemos un sistema sancionador funcionando entre nosotros, que se enmarca dentro del ordenamiento jurídico como un sistema especial de represión de conductas; es manifestación del derecho de castigo del Estado, y deben aplicársele - aunque con matices- los principios del derecho penal tradicional, que no son sino manifestaciones de los derechos fundamentales del individuo puesto en controversia con un órgano del Estado.
[7] Nieto García, Alejandro, DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (4ª ED.), EDITORIAL TECNOS, 2005 p. 85. “La idea del ius puniendi del Estado, tiene su origen y alcanza su última justificación en una maniobra teórica que en Derecho se utiliza con cierta frecuencia: cuando la doctrina o la jurisprudencia quieren asimilar dos figuras aparentemente distintas, forman con ellas un concepto superior y único, un supraconcepto, en el que ambas están integradas, garantizándose con la pretendida identidad ontológica la unidad del régimen. Esto es lo que sucede con la potestad sancionadora del Estado, en la que se engloban sus dos manifestaciones represoras: la judicial penal y la administrativa sancionadora. Técnica que se reproduce con el supraconcepto de ilícito común, en el que se engloban el ilícito penal y administrativo, y que se corona con la creación de un derecho punitivo único, desdoblado, en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo Sancionador. Gracias a los supreconceptos se ha podido crear un sistema de estructura piramidal coronado por el ius puniendi del Estado, donde convergen las líneas de todas las potestades represivas. En este sentido el contacto del Derecho Penal con el Administrativo sancionador ha facilitado un enorme progreso en la tecnificación de éste último. De esta forma ambos derechos son dos brazos teóricos legales que se refieren a dos variedades –mejor subvariedades- de un ilícito de naturaleza esencial idéntica. El hallazgo de esta serie concatenada de supreconceptos (ilícitos, retribución punitiva, derecho punitivo) nos sitúa antes dos cuestiones de muy diversa índole: por un lado cuando se refiere al proceso lógico de elaboración de un supreconcepto, que tiene lugar a través de la afirmación de la identidad ontológica de dos elementos que se comparan entre sí; por otro lado, las consecuencias jurídicas de esta afirmación, es decir como se relacionan ambos derechos ante una entidad común.”
[8] Nieto García, Alejandro, DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (4ª ED.), EDITORIAL TECNOS, 2005 p. 20.
[10] Idem. P.121
[11] Enrique Cury Urzúa, Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, p. 78.
[12] Bermúdez Soto, Jorge. ‘Elementos para Definir las Sanciones Administrativas.’ (1998) Número Especial Revista Chilena de Derecho de
[13] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de Derecho Administrativo”, 2 tomos, Editorial Civitas S.A., T.I. (10ª Ed., 1997), y T.II (10ª Ed., 2006), Ed. Civitas, Madrid. P. 165.
[14] Tribunal Constitucional, treinta de diciembre de dos mil ocho, rol 1.223-08.
[15] Se debe hacer presente que el legislador en ciertos casos ha acogido estas ideas; a modo de ejemplo, la ley 19.419, que Regula
El Juez de Letras o el Juez de Policía Local, según corresponda, serán los facultados para imponer la sanción correspondiente, y contra su resolución procederán los recursos que franquea la ley. En el primer caso, el procedimiento se sujetará a las reglas del juicio sumario y, en el segundo, a lo establecido en la ley N° 18.287.
En caso alguno se podrá exigir el pago previo de la multa, que será siempre a beneficio fiscal.”
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