Material complementario en Derecho Civil y Comercial

jueves, 10 de diciembre de 2009

LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA


La sanción administrativa constituye uno de los actos administrativos gravosos para los administrados se la ha definido como un mal inflingido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o un derecho, imposición de una obligación o pago de una multa;[1]

Antes de seguir adelante, y a efecto de comprender mejor el sentido y alcance de las materias que se tratarán, conviene detenerse en determinar el actual estado de la cuestión respecto de la naturaleza jurídica de las contravenciones que son materia del procedimiento en estudio, qué principios las rigen y revisar su constitucionalidad.

II.- NATURALEZA JURIDICA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Desde antaño, ha existido una doble discusión doctrinaria respecto de la naturaleza jurídica de la infracción administrativa, que versa sobre dos tópicos: El primero, si las infracciones administrativas, son o no de naturaleza penal y, en segundo lugar, estrechamente vinculado a ello, si las sanciones aplicables, Vg., las multas, son también de carácter penal. Discusión por cierto que no sólo es aplicable a materias sanitarias, sino también al ámbito tributario, laboral, etc.

La doctrina se ha referido al tema de las infracciones contravencionales y los delitos, sosteniendo algunos autores que las primeras están substraídas del ámbito del Derecho Penal, formando parte del Derecho contravencional administrativo o Derecho Penal administrativo, por diferir substancialmente de los delitos.

Respecto de las sanciones, la pregunta es si las consistentes en multas, clausuras o comiso, establecidas en la ley administrativa son sanciones administrativas o penales.

Las consecuencias de la opción que acoge la naturaleza penal de la infracción y de la sanción pecuniaria, son entre otras, la plena aplicación de los principios del Derecho Penal, entre ellos y sobremanera, el de la culpabilidad, esto es, que no existe pena sin culpa. En relación a la sanción, por ejemplo, la decisión acerca de su naturaleza determinará los plazos de prescripción aplicables a estas infracciones, definiendo si deben buscarse en el estatuto administrativo o en el penal.[2]

En estrecho resumen, diremos que existen dos posiciones principales, cuyos fundamentos a su vez son los siguientes:

a) Teoría penalista, fundada en que no existe diferencia ontológica entre ilícito penal común y el administrativo;

b) Teoría administrativista, basado en que los bienes jurídicos tutelados por la norma penal y la administrativa son diversos, lo que influye en una diferencia sustancial entre ambos regímenes de punición.

La primera posición sostiene que la unidad del objeto en el Derecho Penal en nada se ve afectado por las regulaciones extravagantes de las infracciones administrativas.

La teoría administrativista afirma, en cambio, que existen diferencias ontológicas entre infracción administrativa y penal.

1.- POSICIÓN QUE DEFIENDE LA DIFERENCIA SUSTANCIAL DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENALES

Jiménez de Asúa expresa que el Derecho Penal administrativo, de naturaleza propia, está fuera del Derecho Penal criminal por razón de su sustancia, y más bien forma parte del Derecho administrativo, ya que el delito criminal ataca a los bienes jurídicamente protegidos, en tanto que el delito administrativo no se proyecta en la conciencia jurídica o moral y sólo representa una lesión a simples intereses administrativos declarados administrativamente. El delito pertenece a la justicia y la contravención a la policía punitiva. La contravención no ofende bienes de civilidad jurídicamente protegidos, sino intereses administrativos declarados administrativamente. [3]

Nuestros autores clásicos de derecho penal fueron partidarios de la diferencia ontológica de los sistemas punitivos penal y administrativo.

Don Eduardo Novoa Monreal indicaba que "las contravenciones (infracciones leves de carácter administrativo) no ofenden directamente un bien jurídico determinado ni llevan envuelta, de ordinario, una reprobación ética; constituyen desobediencia a reglas de utilidad colectiva que se imponen por el Estado o sus órganos, con el objeto de favorecer estados o circunstancias de provecho general o de evitar hechos que perturben u obstaculicen las condiciones más favorables para el desarrollo de las actividades sociales o para el bienestar general.". En ellas "el contraventor actúa en la periferia del Derecho"; en el delito "el delincuente penetra en el núcleo central y más denso del Derecho al vulnerar disposiciones legales que protegen concretos bienes jurídicos de la más fundamental importancia para la vida social. Los seguidores de esta tesis son numerosos, citando el mismo Novoa a Carrera, Feuerbach, Zanardelli, Binding, Mayer, etc [4]

El profesor Etcheberry afirma que "Tampoco son penas las sanciones que la ley autoriza a la autoridad judicial o administrativa para imponer sin juicio formal previo, dejando a su arbitrio la determinación de las circunstancias que la justifiquen. La ley, sin embargo, deberá siempre respetar al respecto las garantías constitucionales". [5]

Cousiño sostiene la misma tesis, señalando que "tampoco sus preceptos (del Derecho Penal administrativo) se inspiran en la protección de bienes jurídicos valiosos, [...] sino que tienden "al buen gobierno de los súbditos o administrados o a mantener su pacífica convivencia".[6]

Es sabido que la norma que más se esgrime para sustentar la posición en nuestro sistema es el artículo 20 del Código Penal, pues expresa que "No se reputan penas, la restricción de la libertad de los procesados, la separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal ni atribuciones gubernativas." Esta norma nos estaría comunicando que entre las sanciones administrativas y las penas penales existen diferencias “cualitativas” que no permiten asimilarlas, al haber introducido el legislador nacional un criterio de distinción “sustancial” entre el ilícito administrativo y el ilícito criminal.

Una mención especial dentro de esta tendencia o teoría cualitativa, merece el pensamiento del profesor español Alejandro Nieto García, quien reivindica la existencia y desarrollo de un derecho administrativo sancionador de inspiración administrativa, con fisonomía propia y no una mera hijuela del derecho penal (en efecto, para él la idea de la unificación del Ius Puniendi no es más que una construcción teórica). [7]

Plantea este profesor que el derecho penal es un derecho garantista exclusivamente preocupado del respeto de los derechos del inculpado; mientras que en el derecho público estatal, sin menosprecio de las garantías individuales, pasa a primer plano la protección y fomento de los intereses generales y colectivos. [8] Como consecuencia de sus postulados, este autor pone énfasis en la aplicación adaptada o matizada de las garantías del derecho penal en el derecho administrativo sancionador, como la tipicidad, la legalidad, etc.

2.- POSICIÓN QUE POSTULA LA UNIDAD DEL PODER SANCIONADOR DEL ESTADO.

Don Ivan Aróstica señala que los autores más propensos a ver las cosas como son, a despecho de sus denominaciones, sostienen que nuestro Código Penal nunca a dicho que las sanciones administrativas “no son penas”, sino únicamente que “no se reputan” tales. Lo que revela que en el fondo si lo son; que no existen –en verdad- diferencias ontológicas o sustanciales entre ambas manifestaciones del poder represivo estatal, por manera que a ese alcance formulado en 1874 por la ley penal, por móviles históricos y de momento, no puede atribuírsele la virtud de haber querido consagrar una separación esencial entre ellas.

Pero admitida esta común sustancia entre el derecho penal sustantivo y el derecho penal administrativo, las opiniones se bifurcan al momento de resaltar sus consecuencias.

Alguien de renombre, continúa señalando este autor, se ha detenido a cuestionar la concesión de estos poderes punitivos a órganos fiscalizadores de la Administración, postulando derechamente la inconstitucionalidad de las leyes que así lo vienen disponiendo, en grado creciente y en desmedro de los tribunales por contravenir a los menos dos preceptos de nuestra Carta Fundamental: el art. 19 N°3 inciso 5°, consagratorio del derecho a un procedimiento racional y justo, en cuanto presupone que quien juzga y sanciona ha de ser distinto a quien fiscaliza e indaga, y el art. 76 del mismo texto supremo con arreglo al cual la imposición de cualquier castigo por infracción a un ordenamiento jurídico, aun si sectorial, constituye una materia de exclusiva reserva judicial, intransferible –por ende- al Poder Administrador.

La mayoría, continúa señalando el profesor Aróstica, sin embargo, ha preferido indagar los problemas concernientes a su ejercicio. Porque si al otorgar potestades sancionadoras a la Administración escapan a la previsión del legislador las reglas básicas a las cuales deben subordinarse su concreta ejecución, frente a tales habituales deficiencias o lagunas normativas sólo cabrían dos alternativas: o se deja a la autoridad en la más absoluta libertad para imponer las sanciones como mejor le plazca, o bien se remite al corpus de principios y garantías generales constitutivos de los derechos penal y procesal penal (ley previa, interdicción de la analogía, interpretación restrictiva, debido proceso, etc. ). Siendo inadmisible el primer extremo, por implicar una regresión a un estado pre beccariano ya superado por la ciencia jurídica, una feliz jurisprudencia se inclina hoy por solucionar los casos no previstos recurriendo a los principios constitucionales rectores del ámbito penal, comoquiera que las sanciones administrativas no mudan su naturaleza de verdaderas penas por la mera circunstancia de no haber sido establecida por las leyes exclusivamente criminales, ni por el solo hecho de que su aplicación corresponda a organismos distintos a los tribunales.

De esta línea, agrega el profesor Aróstica, es el Tribunal Constitucional, desde su sentencia de 26.8.1996 (rol 244), cuando impugnó un proyecto de ley que venia cediendo competencias sancionadoras a un órgano administrativa en relación a infracciones indeterminadas por dicha iniciativa legal, señalando que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (considerado 9°) … los cuales no se identifican, sino que en el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley pero de la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la misma ley considera reprochable, garantizándole así el principio de la constitucionalidad de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta”(considerando 10°)[9]

La Contraloría General de la República ha sostenido que en el ámbito administrativo, en aquellos casos en que no existe un texto legal claro e inequívoco, resulta posible la aplicación por analogía de instituciones correspondientes a otras ramas del derecho para resolver situaciones no regladas expresamente (Dictamen N° 39.447 de 1994), por lo que se ha reconocido que los principios del derecho penal son aplicables en materia sancionadora, lo que ha sido confirmado en temas tales como la irretroactividad de las normas sancionadoras -conforme al cual sólo pueden aplicarse aquellas sanciones que estaban vigentes al momento de cometerse la falta investigada, a menos que ésta tenga asignada una sanción menor de acuerdo con la nueva legislación, en cuyo caso corresponderá aplicar precisamente la sanción más benigna o favorable al funcionario aun cuando haya sido establecida con posterioridad (Dictámenes N°s. 45.905 y 88.303, ambos de 1976, 20.991 de 1984, 25.961 de 2000, 3.858 y 6.926, ambos de 2001, y 38.075 de 2002, entre otros)-; el principio non bis in idem (Dictámenes N°s. 27.108 de 1969, 21.815 de 1983, y 41.736 de 2004); la prohibición de la analogía en cuanto a las sanciones (Dictámenes N°s. 21.464 de 1989, y 29.136 de 1999), y el principio pro reo (Dictámenes N°s. 81.058 de 1974, 16.141 de 1977 y 20.991 de 1984), entre otras materias.[10]

Don Enrique Cury Urzúa sostiene en igual sentido, a propósito de los ilícitos gubernativos (administrativos), que la diferencia respecto de los penales es exclusivamente cuantitativa. Entre ambos sólo puede hacerse una distinción de magnitudes. El administrativo no es sino un injusto de significación ético-social reducida, que por tal razón sólo debe estar sometido a sanciones cuya imposición no requiere garantías tan severas como las que rodean a la de la sanción penal. Respecto del ilícito disciplinario, este tratadista señala que, dada su integración dentro del género del ilícito administrativo, son aplicables las mismas razones dadas recién para afirmar que entre aquél y el penal no existe sino una diferencia de grado. [11]

En el derecho comparado, don Jorge Bermúdez nos señala que entrar en el análisis de la existencia de una diversidad ontológica entre sanción administrativa y pena criminal constituye una de las cuestiones más debatidas a partir del estudio de la potestad sancionadora de la Administración. La doctrina de los autores, salvo aisladas excepciones, repite casi invariablemente la fórmula que consagra la identidad de sanción y penas, consecuencia del ius puniendi único en manos del Estado. Por su parte la doctrina constitucional (español), al menos en el ámbito teórico, lo confirma, sin perjuicio de las inevitables matizaciones que ha debido reconocer para el Derecho Administrativo sancionador. Como muestra podemos citar la STC 120/1994 de 25 de abril F. Jco.20 (BJC N° 157) en el cual se afirma que: El círculo se cierra con la identidad material de infracciones administrativas y delito que, predicada tanto por el Tribunal Supremo (sentencia de 9 de febrero de 1972) como por el tribunal Europeo de Derechos Humanos. [12]

En España, García y Fernández, sostienen que las sanciones administrativas y penales se distinguen sólo por un dato formal, la autoridad que las impone: aquellas, la Administración; éstas, los tribunales penales. La pregunta es entonces ¿Por qué esa dualidad? ¿Existe alguna diferencia de naturaleza que justifique su singularidad? La conclusión a la que podemos llegar, luego de repasar argumentos relacionados con la herencia histórica del derecho administrativo, la despenalización (traspaso de los delitos de bagatela-penales- a la Administración), la influencia de un sistema de Derecho comunitario y la multiplicación de centros políticos con poder sancionador, es que no parece haber alguna buena base para distinguirlas por su naturaleza. Solamente se han dado razones de política criminal, generalmente contradictorios. En este sentido, sin embargo queda un último núcleo irreductible “solo los procesos judiciales pueden imponer penas privativas de libertad y privativas de otros derechos civiles y políticos. En último caso se entiende que estas estarán orientadas a la reeducación y a la reinserción social, en tanto que las administrativas buscarán una finalidad represiva más pragmática. [13]

3.- ¿EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CUESTIONA LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN?

No podemos dejar de mencionar un reciente fallo del Tribunal Constitucional, en que sin pronunciarse por la inconstitucionalidad de la potestad sancionadora de la Administración, se ha permitido reconocer validez a los argumentos doctrinarios que abogan por el traspaso de dicha potestad hacia órganos jurisdiccionales, reconociendo implícitamente la idea de la unidad del poder sancionador.

El fallo señala que la facultad de un órgano de la Administración de aplicar sanciones administrativas, se enmarca dentro de sus potestades administrativas sancionatorias, que no suponen ejercicio de jurisdicción. En efecto, como lo han consignado tratadistas de Derecho Administrativo: “La decisión de la administración imponiendo una sanción es un acto administrativo típico y por consiguiente tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. No constituye un acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada” (Enrique Sayagués Lazo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 1998, pág. 354). Y es que “un elemento básico de la sanción administrativa es el carácter administrativo del procedimiento que ha de observarse. El procedimiento aparece gobernado y dirigido, principalmente, por órganos y funcionarios integrantes de la Administración(Ramiro Mendoza, Acerca del principio general de la intransmisibilidad de las multas, Conferencias Santo Tomás, 2005, p. 137); Sigue señalando la sentencia:…, esta Magistratura ha sujetado las sanciones administrativas al estatuto constitucional del artículo 19 Nº 3, en lo relativo a los principios de legalidad y tipicidad, exigiendo que el acto administrativo sancionador se imponga en el marco de un debido proceso, teniendo siempre el afectado derecho a impugnarlo ante los tribunales de justicia. En tal sentido, este Tribunal ha precisado que los principios inspiradores del orden penal han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi (Rol Nº 244/1996 y Rol Nº 480/2006);

El Tribunal agrega que no debe desconocerse la circunstancia de que, aunque se trata de una cuestión de mérito que debe resolver el legislador, se ha cuestionado la circunstancia que sea la propia administración la que conozca de materias sancionatorias. Reparos en tal sentido pueden apreciarse incluso en la doctrina de ius publicistas de fines del siglo XIX (Jorge Huneeus, La Constitución ante el Congreso, 1891). Ello se reitera en las postrimerías del siglo XX (Eduardo Soto Kloss e Iván Aróstica Maldonado, por mencionar algunos). En tal sentido un autor ha señalado que “una somera revisión de la legislación vigente en esta materia, en un diagnóstico preliminar, nos lleva a plantear un serio cuestionamiento acerca del contenido y alcances de las sanciones administrativas, de la forma como el legislador ha venido configurando la potestad sancionadora, del modo como dicha atribución está siendo ejercida por parte de la administración y del control de su ejercicio por parte de los tribunales” (Pedro Aguerrea, Acerca de los límites de la potestad sancionadora de la administración, 2005);Que, por lo demás, ya en las X Jornadas del ILADT, celebradas en 1981, se propugnaba que “todas las sanciones por infracciones tributarias sean aplicadas por órganos jurisdiccionales”. Del mismo modo, el jurista Niceto Alcalá Zamora y Castillo, en la I Jornada Latinoamericana de Derecho Procesal, instaba a que “el castigo de las infracciones administrativas debe sustraerse a la administración y traspasarse a genuinos tribunales mediante un procedimiento sumario”; [14] - [15]

En resumen: tenemos un sistema sancionador funcionando entre nosotros, que se enmarca dentro del ordenamiento jurídico como un sistema especial de represión de conductas; es manifestación del derecho de castigo del Estado, y deben aplicársele - aunque con matices- los principios del derecho penal tradicional, que no son sino manifestaciones de los derechos fundamentales del individuo puesto en controversia con un órgano del Estado.



[1] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de Derecho Administrativo”, 2 tomos, Editorial Civitas S.A., T.I. (10ª Ed., 1997), y T.II (10ª Ed., 2006), Ed. Civitas, Madrid.

[2] Endress, Sergio: “Naturaleza De Las Infracciones Y Sanciones Tributarias”, publicado en Revista Gaceta Jurídica Nº 191 p. 27,

[3] Endress, Sergio: ”Naturaleza De Las Infracciones Y Sanciones Tributarias”, publicado en Revista Gaceta Jurídica Nº 191 p. 27,

[4] Ídem. N. 8

[5] Ídem. N. 8

[6] Ídem. N. 8

[7] Nieto García, Alejandro, DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (4ª ED.), EDITORIAL TECNOS, 2005 p. 85. “La idea del ius puniendi del Estado, tiene su origen y alcanza su última justificación en una maniobra teórica que en Derecho se utiliza con cierta frecuencia: cuando la doctrina o la jurisprudencia quieren asimilar dos figuras aparentemente distintas, forman con ellas un concepto superior y único, un supraconcepto, en el que ambas están integradas, garantizándose con la pretendida identidad ontológica la unidad del régimen. Esto es lo que sucede con la potestad sancionadora del Estado, en la que se engloban sus dos manifestaciones represoras: la judicial penal y la administrativa sancionadora. Técnica que se reproduce con el supraconcepto de ilícito común, en el que se engloban el ilícito penal y administrativo, y que se corona con la creación de un derecho punitivo único, desdoblado, en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo Sancionador. Gracias a los supreconceptos se ha podido crear un sistema de estructura piramidal coronado por el ius puniendi del Estado, donde convergen las líneas de todas las potestades represivas. En este sentido el contacto del Derecho Penal con el Administrativo sancionador ha facilitado un enorme progreso en la tecnificación de éste último. De esta forma ambos derechos son dos brazos teóricos legales que se refieren a dos variedades –mejor subvariedades- de un ilícito de naturaleza esencial idéntica. El hallazgo de esta serie concatenada de supreconceptos (ilícitos, retribución punitiva, derecho punitivo) nos sitúa antes dos cuestiones de muy diversa índole: por un lado cuando se refiere al proceso lógico de elaboración de un supreconcepto, que tiene lugar a través de la afirmación de la identidad ontológica de dos elementos que se comparan entre sí; por otro lado, las consecuencias jurídicas de esta afirmación, es decir como se relacionan ambos derechos ante una entidad común.”

[8] Nieto García, Alejandro, DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (4ª ED.), EDITORIAL TECNOS, 2005 p. 20.

[9] Aróstica Maldonado, Iván. ‘Sanciones Administrativas y Prescripción.’ En Conferencias de la Universidad Santo Tomas “Sanciones Administrativas y Derechos Fundamentales: Regulación y Nuevo intervencionismo.” (2005) pp. 119-126.

[10] Idem. P.121

[11] Enrique Cury Urzúa, Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, p. 78.

[12] Bermúdez Soto, Jorge. ‘Elementos para Definir las Sanciones Administrativas.’ (1998) Número Especial Revista Chilena de Derecho de la Pontificia Universidad Católica, pp. 323-334.

[13] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de Derecho Administrativo”, 2 tomos, Editorial Civitas S.A., T.I. (10ª Ed., 1997), y T.II (10ª Ed., 2006), Ed. Civitas, Madrid. P. 165.

[14] Tribunal Constitucional, treinta de diciembre de dos mil ocho, rol 1.223-08.

[15] Se debe hacer presente que el legislador en ciertos casos ha acogido estas ideas; a modo de ejemplo, la ley 19.419, que Regula La Actividades Relacionadas Con El Tabaco, modificada por la ley 20.227, establece un sistema de fiscalización especial donde el órgano administrativo tiene una función de inspección para luego ser el encarado de deducir la denuncia ante el órgano jurisdiccional. El artículo 15 dispone: La Autoridad Sanitaria fiscalizará el cumplimiento de la presente ley, y, en caso de constatar alguna infracción, denunciará el hecho ante el Juez de Letras o Juez de Policía Local competente, según lo dispuesto en el inciso siguiente. Si la infracción que se constata tiene prevista en la ley como máximo una multa aplicable superior a 50 unidades tributarias mensuales, la denuncia se formulará ante el Juez de Letras correspondiente al territorio jurisdiccional donde ésta haya sido cometida, y tratándose de infracciones que tengan señalada una multa inferior al monto antes indicado, la denuncia deberá interponerse ante el Juez de Policía Local correspondiente al territorio jurisdiccional donde ésta haya sido cometida.

El Juez de Letras o el Juez de Policía Local, según corresponda, serán los facultados para imponer la sanción correspondiente, y contra su resolución procederán los recursos que franquea la ley. En el primer caso, el procedimiento se sujetará a las reglas del juicio sumario y, en el segundo, a lo establecido en la ley N° 18.287.

En caso alguno se podrá exigir el pago previo de la multa, que será siempre a beneficio fiscal.”

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